Iniziativa legislativa e referendum, le proposte di revisione costituzionale. Di Andrea Capolongo
“Senza troppo clamore e con discussioni che allo stato coinvolgono solo la ristretta cerchia degli specialisti, il governo Gialloverde sta procedendo a modificare la Costituzione. La riforma più avanti nel procedimento di approvazione è quella che modifica gli artt. 71 e 75 cost..
L’art. 71 cost. viene modificato nella parte in cui disciplina l’iniziativa legislativa popolare, che mediante una procedura rinforzata introduce il referendum propositivo. La modifica dell’art. 75, comma 4 della Costituzione riguarda invece il referendum abrogativo con la previsione che il quorum da superare sia non più il 50% degli elettori, ma basta un quarto degli stessi, ossia il 25%.
Questa riforma ha già passato il primo voto all’esame della Camera e ora è all’esame del Senato.
Lo scopo dello scritto è solo quello di illustrare, o meglio far conoscere la riforma nel suo articolato, senza entrare nel merito della stessa.
Si tratta di una riforma di non facile lettura, con implicazioni estremamente complesse.
Il progetto di legge costituzionale introduce per l’iniziativa legislativa popolare una “procedura rinforzata”. In particolare, le proposte di legge di iniziativa popolare devono essere presentate da 500.000 elettori e devono essere approvate dal Parlamento entro 18 mesi. Prima di essere presentata alle Camere la proposta deve essere presentata alla Corte Costituzionale, e in tal caso bastano 200.000 firme, mentre le restanti 300.000 firme possono essere raccolte successivamente, nel caso in cui vi sia il nullaosta da parte di quest’ultima. Nel caso in cui l’approvazione da parte delle Camere non avvenga, le proposte vengono sottoposte a referendum, diventando legge se ottengono la maggioranza dei voti, purché superiore ad un quarto degli aventi diritto.
Qualora le Camere approvano la proposta di legge popolare, bisogna distinguere se l’approvazione avviene con modifiche o meno, e se le modiche siano solo formali o anche sostanziali.
Non si da luogo a referendum allorché le Camere approvano il progetto popolare senza modifiche o con modifiche solo formali, mentre nel caso in cui l’approvazione avvenga con modifiche sostanziali, salvo che i proponenti non rinuncino, si ha referendum, sulla proposta originaria presentata alle Camere. Nel caso di responso referendario di rigetto del progetto popolare, o di non raggiungimento del quorum (il 25% degli aventi diritto), è il disegno di legge approvato dal Parlamento ad essere promulgato, e a diventare legge.
Se sul piano astratto può essere facile distinguere una modifica sostanziale da una modifica procedurale o di forma, non lo è sul piano empirico, ed ecco che che il disegno di legge costituzionale in commento prevede che successivamente venga promulgata una legge, approvata a maggioranza qualificata dalle Camere, che individuerà, e, pertanto, introdurrà nell’ordinamento un “organo terzo”, avente il compito di verificare se le modifiche apportate dalle Camere al testo di legge di iniziativa popolare siano o meno formali.
Il caso in cui il citato “organo terzo” verifica che al disegno di legge di iniziativa popolare le Camere abbiano apportate modifiche non meramente formali, si avrà un successivo giudizio di “conformità” dinanzi alla Corte Costituzionale.
Se il citato disegno di legge supera il giudizio di “conformità”, i promotori dell’iniziativa legislativa possono rinunciare o meno al referendum. Nel caso in cui rinuncino il testo approvato dalle Camere viene promulgato, e diventa legge. Nel caso in cui non rinuncino viene indetto il referendum sia sul testo di iniziativa popolare che su quello approvato dalle Camere. Qualora, invece, il testo approvato dalle Camere non supera il giudizio di “conformità” della Corte Costituzionale, anche se il disegno di legge costituzionale non lo dice, sembra che si debba procedere obbligatoriamente all’indizione del referendum, senza possibilità, da parte dei promotori di rinunciare.
Sussistono, tuttavia, dei limiti all’esercizio del potere di iniziativa popolare “rafforzata”, derivanti, secondo il disegno legislativo costituzionale, dal fatto che la proposta non violi la Costituzione; che siano ad iniziativa riservata; che presuppongono intese o accordi; che richiedono una procedura o una maggioranza speciale per la sua approvazione; che non provvedono ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri che essa importi; che non abbiano contenuto omogeneo. Le leggi ad iniziativa riservata, potrebbero essere le leggi di bilancio, tradizionalmente riservate al Governo, le leggi che deriverebbero da intese ed accordi potrebbero essere le legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, assieme anche alle leggi di esecuzione, mentre quelle che presuppongono procedimenti o maggioranza speciale potrebbero essere le leggi di amnistia ed indulto. Per tutte queste leggi, pertanto, non si potrebbe dar luogo al procedimento di iniziativa popolare e al referendum.
Infine, la riforma prevede che ai fini della sua attuazione venga emanata successivamente una legge ordinaria, approvata a maggioranza assoluta (legge rinforzata), destinata a disciplinare, altresì, le questioni relative all’ipotesi di concorso di più proposte di legge popolare, alle modalità di verifica delle coperture finanziarie previste anche in relazione al loro eventuale adeguamento da parte dei promotori, alle modalità di verifica sull’ammissibilità del referendum da parte della Corte Costituzionale, nonché la sospensione del termine previsto per l’approvazione della proposta nel caso di scioglimento delle Camere.